Вступне виступ на 1 круглому столі «Політичні партії і зобов’язання ОБСЄ» семінару з людського виміру ODIHR OSCE «Роль політичних партій у політичному процесі»
Добрий день, шановні колеги!
Часто коли ми говоримо про політичні інститути і правових нормах, які обмежують їх діяльність, ми аналізуємо ситуацію виходячи з уявною універсальності і зрозумілості термінів. Однак як показує політична практика бурхливого розвитку політичних систем країн світу в 1990 і 2000-ті, за інститутами, формально мають одне і теж назва, в різних країнах може ховатися абсолютно різний зміст. З одного боку, в цьому є елемент відмінностей, пов’язаних з політичною культурою та історією, проте в цьому безсумнівно є і елемент свідомого політичного маніпулювання і мімікрії авторитарних режимів під формально існуючі демократичні правила і стандарти. І ця мімікрія в останні роки розвивалася прискореними темпами і, на мій погляд, сьогодні вона є головною загрозою самому глузду, який спочатку був закладена в міжнародних правових нормах.
В результаті, приміром, формальна наявність багатопартійності може опинитися в суперечності з фундаментальним правом на свободу об’єднань, а зовні багатопартійні вибори можуть бути політичною декорацією, яка не відбиває реальних настроїв суспільстві і проводитися в умовах недопуску для участі в легальній політичній боротьбі на виборах реально існуючих і мають значиму підтримку громадян організацій і конкретних лідерів.
Багато демократичні стандарти написані таким чином, по виходять з розуміння низки термінів, характерного для країн західної політичної культури і за замовчуванням передбачалося що саме в їх початковому розумінні й трактуванні вони і будуть реалізовані. Однак практика виявилася набагато складніше.
Особливо це стосується політичних партій. Не секрет, що партії виникли раніше, ніж закони про них. Вони виникли і розвивалися одночасно з системою виборів і ідеєю представництва як делегування повноважень певною групою осіб конкретній людині чи організації для відстоювання своїх інтересів у структурах влади. В якому сенсі сучасні партії є таким же винаходом західної цивілізації, як електрика, автомобіль або кінематограф. Однак, на відміну від досягнень науково-технічного прогресу, у цього винаходу немає авторів – партії ніхто спеціально не придумував, вони виникли природним шляхом, а вже потім цей результат природного розвитку суспільних інститутів, ставши фактом політичної реальності, був зафіксований в праві. Головне – громадяни об’єднувалися в них із суто прагматичних причин.
Важливо розуміти, що партії є благом не самі по собі, партії існують не заради партій. Вони існують рівно в тій мірі, в якій вони потрібні громадянам. Їх існування не самоцінність, а наслідок парламентаризму і вільних виборів.
Природно, при такому підході законодавство про партії країн, що вважаються в наш час демократичними, спочатку орієнтувалося на природним шляхом виникли партійні механізми, а не примушувало партії до реалізації якихось заздалегідь придуманих і певних структурних механізмів. Правові форми при такому підході вторинні по відношенню до того, які партійні механізми складаються на практиці.
У цьому сенсі майже вся наявна величезна світова література з вивчення партій, взаємозв’язку партійних і виборчих систем спрямована саме на вивчення механізмів їх вільного виникнення та розвитку, сприймаючи природний порядок цього процесу як само собою зрозумілий. Такий підхід можна назвати політологічним.
Країни, ж пережили перехід від тоталітаризму або з інших причин змушені заново формувати свої політичних системи, виявляються найчастіше в іншому положенні: часто вони формують початкові жорсткі вимоги до правил існування та діяльності партій ще до того, як взагалі виникає стійка партійна система. Простіше кажучи, вони намагаються задати рамки того, чого ще немає. І ризик того, що ці рамки будуть не відповідати умовам конкретної країни, може виявитися дуже великий. При цьому при прийнятті нових законів про партії та зміну вимог до їх реєстрації зазвичай проводиться перереєстрація і ліквідація партій, що виникли раніше природним шляхом.
Можна сказати, що тут часто панує не політологічний підхід, а формально-юридичний. Акцент робиться не на сенс існування політичних партій як інституту, а на те, як законодавство держави визначає порядок отримання та збереження статусу партії; відповідно всі, хто відповідає формальним вимогам держави, ті і є партіями. Всі, хто не відповідає цим вимогам, партіями не є. Саме така позиція російської держави, що прагне поставити гранично жорсткі рамки для формування партій і поставити їх під фактичний державний контроль. При такому підході дотримання формальних вимог первинно, а те, наскільки реальна чи нереальна така партія в дійсності, – вторинне.
У результаті ми маємо три групи країн. У перших немає спеціальних законів про партії, і вони згадуються лише у звичайному законодавстві, але при цьому є розвинені сформовані партії і партійні системи. У другій групі країн є й докладно написані, детальні закони про партії та правила їх діяльності, і самі склалися партії. Нарешті в третій групі країн наявність іноді вкрай деталізованих та об’ємних законів про партії узгоджується з фактичною відсутністю реальних партій.
У цих умовах багато інструментів електоральної інженерії при їх застосуванні мають зовсім інші наслідки, ніж якби вони застосовувалися в країнах з традиційним для Європи вкрай ліберальним партійним законодавством. І те що в одних умовах є елементом розвитку і вдосконалення інституту в інших перетворюється на об’єкт маніпуляцій і обмежень політичної активності громадян. Особливо це стосується питань державного фінансування партій, запровадження пропорційної системи і т.д.
Здавалося б давно, ще з 1946 року, існував дуже специфічний закон про політичні партії в Мексиці, за яким вони повинні були мати не менше 30 тис. членів, при цьому не менше тисячі у двох третинах штатів країни. У 1977 р. необхідна чисельність партії була збільшена до 65 тис. Потім норми стали ще жорсткіше: не менше 3 тис. членів по крайней мере в 20 суб’єктах Федерації або 300 членів принаймні в 200 одномандатних округах. При цьому загальне число членів не може залишати менше 0,26% від загального числа зареєстрованих виборців у країні (у 2006 році було більше ніж 70 мільйонів зареєстрованих виборців-тобто 0,26% це 182 000). І тривалий час мексиканський варіант був екзотичним.
Однак в останнє десятиліття закони про досить жорстких чисельних та інші обмеження при створенні партій стали головним напрямком розвитку партійного законодавства в багатьох пострадянських країнах та країнах колишнього третього світу. Те, що орієнтиром стає Мексика 1950-х років, а не сучасна Європа, дуже показово з точки зору реальної політичної спрямованості змін. У рекомендаціях Венеціанської комісії та БДІПЛ сказано, що вимоги щодо чисельності партій повинні бути розумними і не надмірно завищеними. Однак, на жаль, задати конкретну планку, що означає розумне, а що завищене, не можна. Всі країни, які вводили за останнє десятиліття драконівські вимоги реєстрації партій, заявляють, що вони розумні.
Так, у Казахстані за законом 2002 мінімальна чисельність політичної партії була збільшена з 3 тис. до не менше 50 тис. членів (в 2009 р. прийняті поправки про зниження мінімальної чисельності з 50 тис. до 40 тис. осіб, мінімальна чисельність регіонального відділення знижена з 700 до 600 осіб).
У Росії згідно Закону 2001 року мінімально допустима чисельність політичної партії встановлювалася на рівні 10 тис. членів, при тому, що не менш ніж у половині регіонів країни було необхідно зареєструвати регіональні відділення не менше 100 чоловік у кожному. З 1 січня 2006 р. ці цифри були збільшені в 5 разів – до 50 тис., 500 та 250 осіб відповідно. У відповідність з законом, прийнятим в 2009 р., з 1 січня 2010 р. до 1 січня 2012 р. в партії має складатися не менше 45 тис. членів, при цьому більш ніж у половині суб’єктів РФ політична партія повинна мати регіональні відділення чисельністю не менше 450 членів. З 1 січня 2012 р. Цифри знижуються до 40 тис. і 400 чоловік відповідно.
В Узбекистані після поправок в закон про політичні партії 2003 р. для реєстрації партії група з не менш ніж 50 ініціаторів створення партії повинна зібрати не менше 20 тис. підписів громадян, які проживають не менше восьми територіальних суб’єктах (областях) країни і навмисних об’єднатися в партію. Те, як ця процедура викладена в узбецькому законі, нагадує петиційної принцип, проте, на відміну від нього, мова про підписи виборців не просто підтримують створення партії, а навмисних в неї вступити.
Перший закон про політичні партії Перу, прийнятий в 2003 р. явно в інтересах існуючих партій, вимагає від створюваних партій наявності доказів, що вони створили принаймні 65 провінційних комітетів партії в двох третинах з 17 департаментів країни з не менш ніж 50 членами в кожному провінційному комітеті (тобто не менше 3250 членів).
Всього в Латинській Америці вимоги про мінімальну чисельність членів партії або наявності певного числа філій, наскільки відомо, існує в 14 країнах.
Таким чином, у великому числі країн світу вводяться фактичні заборони на створення регіональних партій, створюються додаткові бар’єри на представленості в політичній системі різних меншин.
Виникає ситуація коли значною мірою спотворюється сам сенс існування багатопартійності як права громадян вільно при мінімальному втручанні держави об’єднуватися разом для спільного захисту своїх інтересів. Якщо держава занадто жорстко контролює опитування створення та реєстрації партій, то тоді партії в значній мірі з інститутів, за допомогою яких громадяни впливають на влада, перетворюються в інструмент контролю держави над політичною активністю громадян.
Інший приклад зв’язку формальних зобов’язань і демократичних стандартів з політичною реальністю: основні дискусії при прийнятті виборчого і партійного законодавства пов’язані з нижніми бар’єрами допуску в систему, так як в демократичній системі видається дивною сама думка про те, що хтось отримає 70 або 80% голосів і про кордони монополізму немає причин турбуватися. Тобто відсутня тема граничних рівнів можливого домінування, верхніх стель, вище яких партія не має піднятися як в числі місць отриманих в парламенті, так, наприклад, і в обсягах державного фінансування (там де, таке фінансування є). Якщо фінансування партій залежить від числа отриманих місць, то виходить, що той, хто домінує, має допустимо 70 або 80% місць, фактично починає оплачувати збереження свого домінування за рахунок державних коштів. Подивіться на частки місць у парламентах таких країн як Росія чи Казахстан. Ті верхні бар’єри, які є, дуже слабкі і декоративні – формально якщо одна партія виграє все, то хоча б ще одна партія отримує хоча б ще одне місце. У деяких регіонах Росії, до речі, саме так і виходить. Приміром, у парламенті Кемеровській області в Росії другої партії дали рівно одне місце з 36. У той же час в новій Конституції Киргизстану, наприклад, вже є досвід появи норми про граничну частці місць для політичної партії в парламенті – не більше 65 місць з 120. Проте в Киргизстані при цьому збережені спірні позиції з приводу нижніх умов допуску до парламенту країни партій в залежності від загороджувального бар’єру не тільки по країні в цілому, але й залежно від конкретних регіонів, коли партія може не пройти в парламент з сильною підтримкою по країні через можливі проблем в єдиному регіоні.
Таким чином, як показує досвід багатьох країн з різною мірою авторитарності політичними режимами, в системі важливі як нижні бар’єри, так і верхні.
Це лише окремі приклади того, як формально можна мати багатопартійність, але мати великі складнощі зі свободою створення та розвитку партій. Саме тому так важливі спроба Венеціанської комісії та БДІПЛ виробити рекомендації про те, які речі припустимі і корисні в партійній законодавстві, а які шкідливі і на самому перекручують саму суть існування партій.
Копенгагенські і московські документи 1990 та 1991 року внесли свою величезну позитивну роль у розвиток європейське демократії, проте вони повинні уточнюватися, розвиватися, конкретизуватися з урахуванням тієї практики, яку ми маємо.
Особливо важливим є питання про те, як виконання формальних зобов’язань ОБСЄ поєднується з політичною реальністю. Які можна зробити кроки для забезпечення більш чітких меж втручання держави у діяльність партій? Як можна забезпечити більш активну участь у політичному процесі не тільки партій, але й громадян, а також тих організацій, які з якихось причин не отримали легального партійного статусу?
Абсолютно переконаний - для цілого ряду країн світу сьогодні стоїть завдання повернення політичним партіям першого сенсу їх існування.
Дякуємо.
![[Info]](http://l-stat.livejournal.com/img/userinfo.gif?v=87.1){kind=small}
kolobok1973)